Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal

Dans un rapport de 2010, la cours des comptes nous détaille de façon très intéressante les moyens à disposition du fisc pour effectuer ses contrôles, ainsi que les méthodes et résultats.

La cours des comptes rappelle d’abord les enjeux du contrôle fiscal :

52 000 contrôles fiscaux externes ont été réalisés en 2008, dont 47 800
vérifications d’entreprises (1,4 % des entreprises recensées) et 4 200 examens
de situations fiscales personnelles (0,013 % des ménages). Les contrôles sur
pièces se comptent en centaines de milliers et sont deux fois plus nombreux sur
l’impôt sur le revenu que sur l’impôt sur les sociétés et la TVA. Ces contrôles
ont mobilisé 12 400 agents de la DGFiP (sur un total de 127 000).
Les droits rappelés et les pénalités appliquées se sont élevés en 2008 à
9,6 Md€ pour le contrôle externe et 6,1 Md€ pour le contrôle sur pièces, soit
15,7 Md€ au total ou 4,1 % des impôts et taxes prélevés par l’Etat et les
collectivités locales. Toutefois, une part très importante de ces montants n’est
pas recouvrée (cf. plus loin).

On lit ensuite que la collaboration entre les différents services de l’administration n’est pas optimum

Les informations utilisées proviennent aussi des autres services
publics. Les brigades de recherche exploitent ainsi les jugements des
tribunaux en y cherchant des indices d’activités non déclarées. La
coopération entre administrations est toutefois insuffisante.
La DGFiP et la direction générale des douanes et droits indirects
appartiennent au même ministère et ont chacune une responsabilité
fiscale, partagée pour la TVA. Leur collaboration est ancienne mais, en
pratique, peu fructueuse. Moins de 1 % des droits rappelés par la DGFiP
résulte d’informations transmises par les Douanes et la DGFiP ne connaît
pas les suites données aux informations qu’elle transmet. Le programme
Copernic de modernisation des systèmes d’information sur les recettes
fiscales ne concerne que la DGFiP (cf. plus loin).

La collaboration avec les organismes sociaux est plus récente et le
constat est semblable. Les droits et taxes rappelés grâce aux informations
transmises par ces organismes représentent moins de 0,5 % des droits
rappelés par la DGFiP, laquelle ne connaît pas les suites données aux
renseignements qu’elle fournit

Les contrôles informatisés des entreprises sont de plus en plus utilisés, mais manquent encore de fiabilité

Dans une note de 2005, la DGFiP écrivait que « la quasi-totalité
des comptabilités est tenue au moyen de logiciels comptables dont la
souplesse d’utilisation crée un risque accru de non-conformité ». On
trouve, notamment dans certaines PME, des logiciels « permissifs » qui
enregistrent correctement les données nécessaires à la gestion mais, si le
commerçant actionne une fonction facultative, en font disparaître une
partie lorsqu’elles sont transférées vers les modules comptables, tout en
donnant aux comptes produits une apparence normale. Une liste de ces
logiciels a été diffusée dans les services il y a quelques années, mais elle
n’a pas été mise à jour et les agents ont du mal à les détecter.

Les services se sont certes vu attribuer un logiciel assez efficace
pour traiter les données informatisées des entreprises et repérer les
irrégularités. Cependant, le nombre de licences est limité (souvent une par
département), le nombre d’agents formés à ce logiciel n’est guère plus
élevé, alors que cet outil est difficile à maîtriser, et ces agents n’y
consacrent qu’une partie de leur activité.

La partie sur les Prix de transfert ouvre une réflexion intéressante : il est difficile pour le fisc d’établir le Juste Prix

Ces contrôles sont surtout effectués par les directions nationales,
mais ils relèvent aussi des directions de contrôle fiscal et représentent, par
exemple, 11 % des contrôles externes de celle de l’interrégion Nord. Les
directions des services fiscaux sont beaucoup moins concernées.
Les prix des transactions entre sociétés d’un même groupe
implantées dans différents pays peuvent être fixés de telle sorte qu’ils
contribuent à augmenter les bénéfices dans les sociétés soumises à une
fiscalité plus favorable et à les réduire dans les autres. Les « prix de
transfert » biaisés constituent le principal moyen d’optimisation ou de
fraude fiscale utilisé par les groupes internationaux et la mondialisation
de l’économie ne peut qu’entraîner leur développement. Or, leur contrôle
suppose de pouvoir déterminer un « juste prix », ce qui est en pratique
très difficile dans la plupart des cas. Les directions de contrôle fiscal sont
très démunies et n’opèrent en général des redressements que dans des cas
très simples.
La fraude à la TVA intracommunautaire représente des montants
considérables. Comme l’écrit la DGFiP dans une note du 7 mai 2008 sur
ce sujet, « la difficulté intrinsèque à détecter les réseaux, le nombre
finalement modeste des vérifications entreprises et leur faible rendement
en termes de recouvrement de l’impôt ne peuvent être ignorés » (cf. plus
loin sur le recouvrement).
Les initiatives qui ont été prises récemment, pour renforcer le
contrôle des prix de transferts et la coopération internationale dans la lutte
contre les fraudes à la TVA, doivent être accentuées

Le document confirme que le fisc contrôle surtout les cibles faciles, et donc beaucoup plus les petites entreprises

La DGFiP classe un contrôle parmi ceux qui satisfont son objectif
de répression des fraudes soit lorsqu’il a débouché sur des sanctions
fiscales supérieures à 7500 € et à 30 % des droits rappelés, soit lorsqu’il a
donné lieu à une proposition de poursuites correctionnelles. Leur part
dans le total des contrôles fiscaux externes est passé de 12 % en 2000 à
18 % en 2008.
Le conseil des prélèvements obligatoires a noté que les contrôles
des grandes entreprises débouchent bien moins souvent que ceux des plus
petites sur des sanctions répondant à la définition des contrôles répressifs.
Si la fraude intentionnelle prend des formes parfois plus difficiles à
détecter dans les grandes entreprises, elle y est sans doute moins
fréquente pour diverses raisons : importance des contrôles internes et
audits externes, risques pour leur image en cas de condamnation…

Dans ses conclusions, la cours précise que

Des initiatives importantes ont été récemment annoncées par le
Gouvernement pour renforcer le contrôle fiscal (coordination entre les
services, lutte contre l’utilisation abusive des paradis fiscaux…). La Cour
en prend acte et recommande d’aller plus loin sur la base de ses analyses
et recommandations. La fusion des services des impôts et de la
comptabilité publique est l’occasion de progresser sur les indicateurs, les
méthodes et l’organisation.

Enfin, le Ministre du Budget répond que :

Le Gouvernement a pris de nouvelles mesures en matière de
contrôle fiscal pour lutter contre les paradis fiscaux. Avec la ministre de
l’économie, de l’industrie et de l’emploi, nous avons signé des
conventions ou accords d’échanges d’information avec dix neuf
Etats et territoires qui refusaient jusqu’à présent cette forme de coopération.
Nous avons présenté en 2008 des dispositions législatives pour
renforcer l’efficacité du contrôle à l’encontre des fraudes utilisant les
paradis fiscaux, en prolongeant le délai de prescription. Le collectif de
2009 prévoit un ensemble de mesures destinées à pénaliser les montages
reposant sur les Etats et territoires non coopératifs, et inciter ces derniers
à pratiquer une coopération effective.

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